随着电子支付技术的发展成熟，数字经济正在深刻地改变着全球贸易的交易模式，而交易过程中产生的大量数据有着巨大的商业价值潜力。数据是创新的基础，将在未来决定国家生产力提升的速度，远期来看能否获得和使用数据将决定国家的经济实力。但是，旧的国际贸易体系已经不能规制近年来数据在跨境传输过程中产生的新问题——如何给贸易行为中产生的数据定价？数据跨境贸易中产生的数据应归属于哪国？数据的利用是否会侵犯公民的隐私权？针对这一问题，美国达特茅斯大学塔克商学院院长、前白宫经济顾问委员会成员马修·斯劳特(MatthewJ.Slaughter)和桥水基金联合首席执行官大卫·麦考密克(DavidH.McCormick)发表合作文章，认为美国已经在数据治理立法上有所落后，现在应当直面中国带来的挑战，针对数字经济时代国际贸易的特点重新组织制定国际贸易规则新框架。
数据现在是全球贸易的中心。过去数十年中，国际货物和服务贸易决定着全球化的步伐。然而在全球金融危机之后，贸易量增长停滞，取而代之的是跨境数据流量的爆炸式增长。以带宽计算，跨境数据流量从年到年增长了大约倍。
今天，全球经济已经成为关于数据的永动机：它消耗数据，处理数据，并产生越来越多的数据。依托于数据的数字交易技术大大方便了传统的货物和服务贸易，并在某些情况下已经取代了传统贸易方式。曾经主要以DVD形式出售的电影现在主要在数字平台上流行，新闻、书籍和研究论文都在网上被购买和阅读。即使是实体商品现在也包含许多数字元件——例如，汽车的制造不再仅仅是围绕内燃机建造架构和底盘，它们还装备有复杂的电子设备和软件，可以捕获大量的数据。此外，数字化也正在为实物贸易赋能，例如在集装箱贸易中设置集装箱追踪设备，这些措施同样可以生成数据并提高贸易效率。现在，新冠疫情加快了商业的数字化转型，将更多的商业活动推向云端。
数字贸易和跨境数据的增速并无放缓迹象。年，3.3亿人通过网购的方式购买其他国家的货物，每一笔交易都涉及数据的跨境传输。在巨额跨境电商交易单数的支持下，电子商务贸易总额达到25.6万亿美元。而且，目前世界上只有大约60%的人有条件使用网络，想象一下，随着越来越多人口增长迅速的发展中国家接入宽带，何种规模的数据将被生产出来。另外，5G无线技术将以闪电般的速度传输更多的数据，而物联网更将极大地增加机器与机器之间的通信效率。
数据化带来的巨大变化不仅影响了贸易，也彻底改变了国际政治。即使与全球经济的其他要素相比，数据与权力的关系也更为紧密。作为对创新日益必要的投入、国际贸易中迅速扩张的要素、企业成功的重要因素和国家安全的重要内容，数据对所有占有它的主体来说都具有难以估量的价值。但数据也很容易被滥用，寻求垄断、限制竞争的国家和公司都在试图控制数据，那些想要破坏自由和隐私权利的人也在做同样的事情。
图为大卫·麦考密克（DavidH.McCormick）
图片来源：路透社
然而，尽管跨境数据数量激增，而且数据本身已成为一种关键的力量来源，但它在很大程度上仍没有得到有效治理。目前的国际贸易和投资框架是在75年前设计的，那时的世界贸易格局和今天迥乎不同。诚然，旧国际贸易和投资秩序促进了贸易繁荣和交易安全，帮助数百万人摆脱了贫困，并作为更广泛的经济秩序的一部分促进了民主、商业和个人权利等价值的发展。但这一体系已经不足以适应当今全球贸易的现实情况。关于数据的价值和所有权的制度空白比比皆是，且在如何管理数据方面世界主要大国持有相异的观点。
如果美国不为数字时代制定新的国际规则，其他国家就会。例如，中国已经认识到塑造数字权力规则是地缘政治竞争的关键组成部分，它正在推广自己的技术规则模式。美国应该为世界提供另外一种选择：美国应该在有意愿共同制定国际贸易经济新秩序的合作伙伴联盟中建立一个新的规则框架，该框架应当能够释放数据的潜力以驱动创新、激发经济活力和保护国家安全。
数据：创新的驱动剂
经济学家们早就认识到，人均劳动生产率是衡量一个国家平均生活水平和整体经济实力的最佳指标。一个国家人均劳动生产率越高，家庭平均收入就越高，国民的物质生活福利也就越好。而且，一个国家的生产力越高，这个国家的整体税基就越大，这将让政府能够有更多资金用于维护国防利益和其他国家利益。
一个国家如何提高生产力？它可以投资用于生产的资本——建筑物、机器、软件等等。又或者它也可以通过创新来提高生产力，创新观点使工人能够更有效地制造现有产品或让工人能够制造全新产品。事实上，创新长期以来一直推动着美国生产率的提高——在过去的一个世纪里，创新占美国人均GDP增长的一半以上。
数据一直是发现创新观点的必要投入。本杰明·富兰克林需要雷击数据来提高人类对电的理解；格雷戈·孟德尔需要豌豆植株的数据来发现遗传规律。而在过去的十多年里，由于计算能力、云存储和机器学习方面的重大进步，数据对于创新来说变得更加重要了。例如，人工智能的核心算法特别依赖于大量高质量的数据，它们需要依靠大量数据来自主学习和提升效率。人工智能和其他数据驱动创新产品将越来越多地塑造人们的职业发展和生活方式，从无人驾驶汽车到运动性能应用再到社交网络，它们将从方方面面提升人类的生活品质。
数据使用的激增具有巨大的经济潜力，原因很简单，但也很有力：数据具有经济学家所说的“非竞争性”。几乎所有的经济产品和服务都是“竞争性”的，这意味着一个人或公司的对产品或服务的使用将排除其他人对相同产品或服务的使用。例如，一桶石油就是竞争性产品。但是数据是非竞争性的：它可以被任意数量的公司或人同时使用和重复使用，且不会因使用发生减损。“数据是新的石油”这一普遍观念忽略了两种商品之间的重要经济学差异，数据可以反复为创新赋能而不会被耗尽——它们更像是用之不竭的阳光，而不是产量有限的石油。
由于数据具有非竞争性，创新和国家经济力量越来越依赖于个人、公司和国家能够获得的数据的质和量。数据可以被重复使用，所以它越自由地在社会中流动，就越有可能激发新的创意。回顾世界对抗新冠肺炎的实践，年1月10日，也就是首个病例出现一个多月后，中国科学家在网上公布了这种新型冠状病毒的基因序列。有了这些基本数据，美国莫德纳(Moderna)公司的科学家们只用了两天就为公司的新冠肺炎疫苗研发确定了行动方案。莫德纳公司早已研究出了基于信使RNA的新冠疫苗的大概想法，它想从这个创意中创造出有价值的产品所需要的只是更多新数据。
数据获取能力一直在为生命科学的其他领域带来变革。在短短13年的时间里，由美国领导的国际合作项目“人类基因组计划”对构成人类基因组的30亿个DNA碱基对的数据进行了测序和公布。一项研究估计，从年到年，该项目带来的经济影响总额为亿美元，其中包括创造超过三十万个新工作岗位所提供的亿美元个人收入。
图为美国国家人类基因组研究所对“人类基因组计划”的介绍
图片来源：美国国家人类基因组研究所网站
数据日益成为取得商业成功的驱动器，通过收集、分析和使用数据获得竞争优势的公司在全球占据了顶级市场地位。十年前，所有“十大最有价值的公司”榜单都由石油和天然气生产商、消费品公司和银行构成。如今，从事数据传输的科技公司占据了榜单的主导地位。必和必拓集团（BHPGroup）、雪佛龙公司（Chevron）、埃克森美孚（ExxonMobil）已经让位于Alphabet、亚马逊和Facebook（必和必拓、雪佛龙、埃克森美孚都是著名的跨国化石能源企业，而Alphabet、亚马逊和Facebook则都是互联网企业，其中Alphabet是谷歌重组后的“伞形公司”的名字）。当前这批领先科技企业的蓬勃发展在很大程度上是因为它们将数十亿个人和组织的数据转化为了提供给客户的经济价值。
同时，数据对国家安全至关重要。数据能够推动生产力提升，从而促进经济实力提升，支撑美国的军事优势。这也是美中争夺经济和地缘政治优势的一个主要领域——中美两国在5G技术上的竞争就证明了这一点。新技术能够带来巨大的经济和战略优势。用谷歌前首席执行官埃里克·施密特(EricSchmidt)和美国前国防部副部长罗伯特·沃克(RobertWork)的话说，数据赋能的人工智能将是“几代人以来最强大的造福人类的工具”，但它也将被“用于追求权力”。能够利用数据更快地进行创新的国家将获得巨大的优势。因此，美国未来的繁荣和地缘政治实力将在很大程度上取决于有关数据获取的规则。
旧国际经贸秩序不能适应数据提出的挑战
目前的国际组织没有能力应对数据的快速扩散，且它们也不准备解决日益突出的数据获取制度断层问题。现存的国际贸易体制框架——世界贸易组织(WTO)及其前身《关税及贸易总协定》(GATT)——建立之时，国际贸易主要是农产品和工业制成品的跨越国界交易，而数据流当时只存在于虚构的小说中。WTO规则框架的运行取于两个关键的分类：一是贸易标的属于商品还是服务，二是商品或贸易原产于哪国。与服务相比，商品贸易受到更多不同的贸易规则约束，产品的原产地则决定了将适用怎样的关税或贸易限制政策。
出于多种原因，数据挑战了WTO框架下的基本分类。一是大量的数据——比如一个人在网购衣服时的在线挑选浏览记录——是生产和消费其他商品或服务的产物，而且它们并未被定价。另一个原因是，数据在哪里产生和保存通常很难确定。（一架国际航班航行时产生的工程性能数据来源于哪个国家？跨国公司云存储的客户数据应定位于哪个国家？）此外，对数据的价值评估，目前也没有获得广泛共识的分类方法。在发生贸易争端时，世贸组织成员可诉诸法律，要求WTO争端解决机制对个案做出一次性的裁判，但这样的个案裁决并不能解决世贸组织规则框架与数据属性之间的根本性不协调。
缺乏国际公认的数据管理规则框架使得有关全球经济和国家安全的重要问题无法解决。主权政府是否应当有权限制该国公民的数据在本国境内的位置和使用？当云存储及其数据在互联网上散布开来后，这个问题的答案又是什么？政府是否应该像对许多商品和服务征收进口关税一样，对来自其他国家的数据征税？鉴于数据本身并无定价，征税数额又该怎么确定（至少在收集数据的公司之内）？主权政府可以对进入本国的数据施加怎样的控制？它们是否可以要求将数据存储在本国或要求数据占有人允许政府访问数据？
缺乏国际公认的数据管理规则框架也威胁到了人们的隐私权。谁将确保政府或其他行为者不会滥用人们的数据，侵犯他们的经济、政治权利和人权？政府如何在允许数据跨境流动的同时保护公民隐私？今天，美国和欧盟对这些问题意见不一而导致摩擦，损害了双方在贸易、投资和国家安全方面的合作。如果没有通用和可验证的数据匿名方法来保护个人隐私的，个人信息的创新潜力将会丧失——甚或基本人权将被侵犯。
由于目前国际社会尚无对这些问题的集体一致答案，各国和各贸易集团都正在不断完善自己的规则，这就给当今世界留下了一系列不一致、模糊且零碎的法规。最近的区域贸易协定包括若干关于数据和电子商务的条款。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)（美国并非其缔约国）禁止在特定国家存储数据并禁止对电子数据的跨境流动征税，CPTPP承认数字服务部门与日俱增的重要地位，并禁止缔约方要求获得公司软件的源代码。《美加墨协议》》(USMAC)也有类似的规定。这两项自由贸易协定的目的都是允许数据无限制地自由流通，但它们在很大程度上未经实践测验，并且都是区域性的协定（不是全球性的），有其局限性。
欧盟在《一般数据保护条例》(theGeneralDataProtectionRegulation,GDPR)中强化了有关隐私保护的数据规则。GDPR试图授权个人信息权利人（通过知情同意的方式）决定企业可以如何使用自己的个人信息数据。但许多人担心，GDPR要求企业采取昂贵的合规措施且提高了欧洲市场的法律责任风险，这将对在欧盟成员国运营的外国公司建立贸易壁垒。此外，欧盟的数据保护规则也是持续不断的法律争端和诉讼的主题。
图为欧盟《一般数据保护条例》(GDPR)
图片来源：澎湃新闻
美国更关心的是中国独特的数字生态系统，大量的数据为中国的创新提供了动力。北京现在寻求扩大自己的数据治理模式。中国对此有明确的计划，希望通过其本国技术产业在管理数据的数字平台中占据主导地位（最直接的就是5G电信网络）。为此，中国公布了一项大胆的计划——《中国标准》，以设定新兴技术的全球标准。通过“数字丝绸之路”和更广泛的“一带一路”倡议，中国正在努力推广其数据治理模式。此外，中国还通过在海外建设互联网基础设施和促进数字贸易来增强其数据获取能力。
而美国呢？在联邦一级，美国尚未确定任何法律框架。除了《美墨加三国协议》（USMCA），它也没有参与任何关于跨境数据的双边或多边协议。到目前为止，美国还没有就制定技术标准或保护数据流通中的个人隐私形成一个连贯的计划来应对中国的挑战。美国为鼓励其他国家拒绝中国公司华为的5G技术而采取的针对性临时措施可能会在近期奏效，但它们并不是利用数据力量的有效长期计划。
数据流动治理的多边法律框架构想
中国对数字时代有自己的愿景，但美国没有。在华盛顿的大部分讨论过于狭隘，只是关于数据流通中的隐私权、反垄断和法律责任问题。的确，这些都是至关重要的问题。然而，更重要的是牢记数据的巨大经济潜力——而不仅仅是保护美国生产的数据。由于数据是非竞争性的，那些无法获取和使用数据的国家将面临巨大的潜在损失。
想想自动驾驶汽车吧，这一想法现在已经不再新鲜，在许多国家，新的工程师和科学家团队原则上可以一起研究具有安全性和多功能性的自动驾驶汽车。但自动驾驶技术研发成功的关键投入是数据——由装备传感器的车辆产生的大量数据，因此任何不允许公司访问个人驾驶数据的国家都将难以发展这一行业。或者想想人工智能在医疗保健领域的应用场域，这将需要大量的X射线、CAT扫描和其他诊断数据，以创造能够拯救生命和提高生活质量的创新产品。在大国家，会有许多人在许多道路上驾驶许多车辆，也会有许多医生安排许多CAT扫描，因此大国家在数据方面具有天然优势。如果像新加坡和瑞典这样的小国无法访问境外的数据，则它们可能会在数据竞争中失败。
对一些人来说，大国的数据优势似乎不值得担心。毕竟，二十世纪的历史表明，小国可以实现高生产率和高生活水平。小国之所以能够做到这一点，是因为创新观点可以相对容易地在世界各地传播，而且创新也并不需要那么多的数据。但越来越多的证据表明，过去的情况未必将会在未来续演——因为一个国家可以获得的数据量可能会带来可持续的生产率优势。今天，将创新观点转化为经济上的生产性用途需要大量的数据。正如人工智能专家李开复所说，“拥有大量数据的普通科学家将击败拥有少量数据的顶尖科学家。”
为了避免失去这些优势，为了填补目前由中国填补的真空，美国应该帮助国际社会制定一个新的多边数据治理框架。美国要与所有有意愿且立场相近的国家合作，寻求一种既能最大限度地发挥数据的巨大经济潜力，又能不牺牲隐私权和个人自由的数据结构。这一框架应采取条约的形式，其中包括两个主要部分。
首先是一套有约束力的原则，它们将在数据最密集的部门（如能源、交通和医疗保健等方面）促进数据的跨境流动。第一条原则涉及到如何评估数据价值并确定其生成位置，正如传统的国际贸易制度要求对商品和服务进行定价并确定其来源一样。为此，这一框架也必须建立一个分类法，根据价值和来源对数据进行分类。第二条原则将规定政府和公司在使用数据时必须遵循的隐私标准。对这一条原则而言，数据匿名化显得尤为重要，而加密技术和量子计算技术的进步将使数据匿名化的目标更容易实现。最后一个原则是促进尽可能多的数据能够跨国界开放流动，这是实现其他两个目标的前提条件。例如，与自由贸易的长期价值观相一致，各方应同意不对数据征税并认真执行这一规则。各国应该通过强有力的支持项目来抵消开放数据带来的所有负面影响（如失业或工资下降），以帮助受影响的工人适应数字经济时代。
这些标准将给它们所适用的每个产业部门都带去好处。例如，设想几十个国家在自动驾驶汽车、肿瘤治疗和清洁技术电池方面达成了数据共享的合作，相较于在今天的巴尔干化的世界（“巴尔干化”是一个带有贬义的地理政治学术语，用于描述地域四分五裂的很小的国家，而且这些国家之间还互相敌对或者彼此之间没有合作。由于这样的特性，在学术领域就直观地把某种“分裂为若干对立的微小部分”的状态，称为“巴尔干化”。参见郭秋萍，任红娟：《信息空间巴尔干化现象探析》，《情报理论与实践》年第12期，第37页），研究人员将能够发现更多受数据驱动的创新产品，且这样的情况将发生在更多的国家，而不仅仅发生于那些在这些行业有大量实践数据的国家。
该框架的第二部分将是自由贸易协定，自由贸易协定会对目标产业部门的资本货物、中间投入以及最终货物和服务进行管理，且这些规定都将以最大限度地扩大数据驱动创新可能产生的收益为目的。由此，比较优势和全球竞争等传统贸易影响力量将有助于为世界各地的缔约国带来新的自动驾驶汽车、新的化疗化合物和新的可再生能源。
这类协约已经有一个强有力的先例。年,占世界贸易额近95%的数十个国家签订了《信息技术协定》(InformationTechnologyAgreement,ITA)，该协定是世贸组织下的多边贸易协定。该协议最终取消了数百种与信息技术有关的资本货物、中间投入和最终产品的所有关税——从机床到主板，再到个人电脑。该协议被证明是随后发生的IT革命浪潮的重要推动力，它通过竞争性的刺激手段促使企业生产率上升，促使消费者购买该类产品的价格下降。
图为世界贸易组织