摘要：建立可量化评估的指标体系观测地方政府履行残疾人受教育权保障义务的情况，能够反映各地残疾人教育事业的发展状况，可以为中央调整政策和财政支持力度提供参考。以省域内政府为评估对象，以推进融合教育为核心目标，运用法学规范分析法，依据法律法规内容、政策标准要求，以权利和义务对应、实体与程序并重为逻辑主线设计指标。在国内外邀请法学专家、特殊教育理论和实践专家共19位，经过两轮德尔菲法论证，运用层次分析法确定指标体系的权重，通过一致性检验最终确定指标体系内容及其权重分布。共设计4个一级指标：保障制度、保障措施、保障状况、监督机制，并下设10个二级指标和48个三级指标。依据三级指标的测算方法进行评估，可以建立残疾人教育状况长效评估机制。
关键词：残疾人受教育权政府保障评估指标体系
作者简介：
刘璞，博士，西北政法大学行政法学院副教授，人权研究中心研究员，研究方向：教育法学、残障人权益保护。
王庭照，陕西师范大学教育学院教授，研究方向：特殊儿童认知与发展。
刘怡婷，西北政法大学在读研究生。
麻敏洁，西北政法大学在读研究生。
文章来源：《中国特殊教育》年第3期
教育是公民“理性地行使政治权利与自由的前提”。残疾人受教育权利的保障程度是国家人权状况的晴雨表，也是衡量社会文明程度的标尺。近年来国家高度重视残疾人教育事业，各级政府采取各项措施保障残疾人受教育权利的实现。但由于教育资源在地区之间、城乡之间并不均衡，所以省域之间残疾人教育发展水平存在着差异。党的十九大报告提出“办好特殊教育”的要求。为推动省级人民政府切实履行教育管理职责，年《国务院办公厅关于印发对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》颁布。近日，国家出台《深化新时代教育评价改革总体方案》要求完善政府履行教育职责的评价机制，各地要根据国家确立的评价内容和指标，结合实际进行细化，作为对下一级政府履行教育职责评价的依据。
此前国家发布《教育监测与评价统计指标体系》《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》等教育评估指标。为了提升特殊教育质量，推进教育立法评估工作，一些有关特殊教育质量的评估指标于近几年相继出台。这些评估指标考察现状多，评估县级政府落实义务教育阶段特殊教育学校的指标多，但是对残疾人接受非义务教育的问题、法治政府建设、依法行政理念、政府问责等问题鲜有涉及；同时还存在着重视实体权利，轻视程序保障的问题。基于此，本研究为推进法治政府和依法治教理念，依据法律法规和政策标准，厘清政府保障残疾人受教育权的法定义务，建构政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系（以下简称“评估指标体系”）。期望推动残疾人教育事业的发展。
1构建评估指标体系的基本立场
1.1核心目标：推进融合教育
融合教育理念对保障残疾人平等受教育权、使残疾人更好地参与社会，实现个人价值有重要的推动作用。我国建立的随班就读制度就是融合教育理念在我国的一种表现形式，在年修订的《残疾人教育条例》中以法律的形式予以体现。但目前我国的随班就读支持保障制度不足，“随班就坐”问题突出。实现融合教育需要政府、学校、社会和残疾儿童家庭的全方位配合，因此本研究在设计指标时将推进融合教育理念全面纳入指标体系，既考察特殊教育学校教育状况，也考察融合教育的支持保障体系。
1.2内容依据：法律法规和政策标准
国家是保障残疾人受教育权最重要的义务主体。挪威人权学者艾德提出尊重、保护和实现的三种国家义务，国家通过立法工作将这三种国家义务在中央与地方之间、各部门之间分配。全国性法律法规政策是各级政府履行保障义务的重要依据。本研究坚持以法律法规的条文规范内容、政策标准的具体要求和措施为指标选取的来源依据，并对已出台的相关法律法规政策进行法规范分析，综合考量宪法、法律、部门规章以及政策之间的关系，梳理规范之间的冲突、重叠、交叉等问题，确保残疾人教育规范在实践层面落实的一致性。
1.3逻辑主线：权利与义务对应，实体与程序并重
权利和义务是法律法规的核心内容，彼此处于相对方。公民的基本权利与国家义务有对应关系。指标体系的设计运用法规范分析法，厘清相关法律法规、政策标准中的权利和义务，以保障残疾人的受教育权利为核心，评估地方政府义务履行情况，观测地方政府义务履行与残疾人受教育权保障状况之间的关系。
程序正义是保证实体正义实现的重要手段。残疾人受教育过程中的实体性权利与程序性权利都是保障残疾人受教育权有效实现所不可或缺的。因此，在构建指标体系时，我们分别设计了实体性和程序性权利指标。
2评估指标体系的构建过程与方法
2.1评估指标体系的构建过程
第一，确定评估对象。国内有关残疾人受教育权问题的研究主要聚焦于义务教育阶段特殊教育学校的问题，大多考察县级政府的履职情况，但非义务教育阶段残疾人的受教育权保障问题是我国残疾人教育事业的薄弱环节，不应当被忽视。当下，在我国推进融合教育发展既是特殊教育发展理念的要求，也是推进我国残疾人教育事业质量提升的核心。依据我国《教育法》第14条的规定，省级政府负责统筹发展地方各级教育事业。因此，从权力来源和职责划分角度，我们将各省落实残疾人受教育权法定保障义务作为评估对象，考察省内残疾人教育保障履职情况，以推进融合教育为目标，全面观测各教育阶段残疾人教育发展情况。
第二，设计指标。以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等法律、《特殊教育提升计划》等政策文件和《盲校义务教育课程标准》《聋校义务教育课程标准》《培智学校义务教育课程标准》为主要依据，参照教育部《中国教育监测与评价统计指标体系》等教育发展指标，借鉴地方法治政府指标体系的研究经验，确定一、二级指标。在一、二级指标的大框架下，围绕解决实践中的问题，有针对性地选取三级指标，形成评估指标体系初步模型。
第三，德尔菲法校正指标和设置权重。为保证指标的专业性和权威性，我们邀请了理论和实践专家专家共19名，专家构成具有多领域、多学科、多视角的特点，既有有多年从事特殊教育学、法学、人权保障的理论专家，还有特殊教育管理者、一线教师、社会公益组织负责人等优秀的实践专家。我们进行了两轮专家问卷调查并收集反馈情况，两轮问卷的回收率均为%。第一轮问卷请专家对指标体系的合理性进行探讨，针对指标之间的逻辑关系、指标体系的完整性和科学性提出意见；第二轮问卷，请专家对各项指标赋予权重，根据二轮问卷结果计算权重分布，最终形成各级指标的权重。
2.2评估指标体系的建构方法
本研究运用法解释方法综合考量条文的体系结构、规范涵义及其价值，综合把握具体规范的逻辑关系和规范目的，梳理政府保障残疾人受教育权的法定义务。运用专家表达更加自由与高效的德尔菲法（Delphimethod）挖掘专家的智库作用，通过不少于三次的集中沟通和两次匿名调查，广泛征求意见，形成兼具理论与实践意义的指标内容。运用AHP法（AnalyticHierarchyProcess）中的九度法设计指标权重问卷，邀请上述19位专家，经过两轮问卷调查为指标赋权重，采用AHP法对一级、二级、三级指标之间进行两两对比，得到满足一致性检验的数据后，最终确定各指标权重。
3评估指标体系的具体内容
3.1评估指标体系的选取与框架构成
《政府履行残疾人受教育权保障职责评估指标体系》共设计了4个一级指标，分别是：保障制度、保障措施、保障状况、监督机制，并下设10个二级指标和48个三级指标（见表1）。
一级指标的选取主要是以法律法规、政策，尤其是《残疾人教育条例》中规定政府义务和职责为主线来搭建的。具体来说，“保障制度”旨在评测省级政府是否依据国家颁布的法律、法规、政策或标准出台相应的残疾人受教育权保障的具体政策与措施；“保障措施”则是从事权划分的角度来评测省域内政府是否切实履行应尽的职责，包括教育经费的发放，学校和教育教学设备的配备、教师的培养及相应的权益保障组织的建立；“保障状况”旨在评测省内残疾人的教育效果，包括残疾人在义务教育和非义务教育阶段接受教育的状况；“监督机制”则从对行政权力的制约和监督角度来反映政府建立的权益救济和政府问责机制的工作情况。
3.2“保障制度”下二、三级指标及构建缘由
依据我国《立法法》的规定，地方政府有制定政府规章和规范性文件的权力，本研究依据国家规定的法律法规，在“保障制度”下设了“宏观发展规划”和“具体保障制度”两项，从宏观规划和微观措施两方面观测地方政府制度出台情况。具体制度包括：全面推进融合教育、加强专业化特殊教育教师队伍建设、建立全面的特殊教育质量保障体系、健全特殊教育经费投入机制、保障残疾学生与普通学生在获得教育机会上的实质平等。为了使指标具有前瞻性并发挥以评促建的引领作用，我们设置了法律法规、政策中没有明文规定的制度要求，例如“残疾人在特殊教育学校从事教学工作的制度”，其原因是很多省市出台的教师资格考试体检标准，对残疾人歧视现象比较严重，现行教师资格考试政策忽视了残疾人，它既侵犯了残疾人的就业权，也会阻碍残疾人教育质量的提升，为了消除制度壁垒，发挥评估指标的引导作用，我们有所创新。
3.3“保障措施”下二、三级指标及构建缘由
本部分结合特殊教育的特点来观测政府在财政上、机构设置上、硬件设施上和师资队伍建设上是否落实到位。“保障措施”下设“经费保障”、“组织保障”、“设施保障”和“师资保障”。“经费保障”可以反映政府对残疾人教育事业的经费投入情况，体现政府对残疾群体受教育权的财政支持力度。“组织保障”的内容多来源于《第二期特殊教育提升计划》，旨在健全特殊教育专业支持体系。《残疾人教育条例》明确要求县级人民政府教育行政部门应当建立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会，因此我们设计了相关指标。“设施保障”的内容大多来源于《普通学校特殊教育资源教室建设指南》和《无障碍环境建设条例》。我们设计了无障碍设施、教材和辅助器具等指标，主要考察政府对学校的无障碍设施的资金投放和监管是否到位，所以这些指标实际反映的是政府对残疾人教育事业的履职情况。“师资保障”项下设计的指标主要参考《残疾人教育条例》第六章“教师”和《第二期特殊教育提升计划》第3条第5项“加强专业化特殊教育教师队伍建设”有关内容。特殊教育是一门多学科交叉形成的新兴学科，教育学、心理学、医学等均为特殊教育的发展奠定了坚实的基础，同时也对高校特殊教育专业的师资队伍结构有了更高的要求。因此我们设计其他专业人员指标，如康复师、心理健康教师等，以体现“医教结合”的原则。考虑到重度残疾人的教育需要，为体现“零拒绝”原则，我们为不能到校就读的适龄残疾儿童、少年的教育需求设计了指标，以回应《残疾人教育条例》的相关规定，将“特殊教育学校为不能到校就读的残疾学生提供送教上门或远程教育服务的频次”放入师资保障项。
3.4“保障状况”下二、三级指标及构建缘由
残疾人教育事业不应仅