条块结构中的地方政府“持续创新”行为
——基于P区政务数据共享改革的案例分析
作者简介
林雪霏，厦门大学公共事务学院政治学系副教授
地方治理研究的既有叙事普遍认为条块结构导致公共权力碎片化、治理僵化且难以协调。那么，现实中大量政府创新又是如何从条块结构中产生的？本文以P区应对政府数据共享难题的改革历程作为案例回应上述问题。各地在“放管服”改革的深入推进过程中普遍面临政务数据的“信息烟囱”困境，这便是条块矛盾的产物。P区在推动数据共享过程中采取包括内部整合、谈判交易与自主生产等能动性策略，形成了以创新应对创新问题、以创新扩展创新空间的“持续创新”行为。在追问基于条块矛盾形成的“信息烟囱”为何能够在条块结构中被突破时，基于结构与行动者互动视角的观察发现，原因主要在于关键行动者能动性地把握了条块结构所释放出来的机会空间以采取行动。其实，这种地方性持续创新的动力、策略与行动资源都来自条块结构在体制性调适中形成的多层次机会空间，包括在组织层面塑造以创新为使命的关键行动组织，基于组织间的相互依赖关系构建创新网络集群，以及借由组织场域的结构性变动与重构开发持续创新的契机。
条块结构信息烟囱持续创新机会空间
导言
条块结构是中国行政运行的组织框架，也是政府行为的结构性基础，其背后是专业化与属地化两套治理逻辑的交互整合。关于条块结构，有观点认为这两种逻辑间的调适有助于应对中央统辖权与地方治理权之间、与多元化国家能力建构之间的内在冲突。以上是从体制维系的视角切入，当下沉到地方治理情境时，条块结构则普遍被视为行政体系“碎片化”的代名词，给政策过程带来权责混乱与协调障碍。然而，大量的地方创新也是在这一结构环境中产生的。这是否意味着条块结构在带来部门分割的阻碍效应的同时，也会为部门协同与治理创新提供弹性的组织场域？
“放管服”改革是对之前六轮行政审批制度改革的系统升级。相较先前改革的主要差别之一就是对数字化治理的重视，地方政府试图利用虚拟的信息平台联通部门实体，建设整体性政府。为此，改革的第一步，同时也是最重要的一步，就是要打破由条线主导的“信息烟囱”，实现政务数据横向共享。这是一场针对条块运行弊端的改革，同时又是在条块结构情境中推行，使之成为观察条块结构中创新行为的绝佳样本。P市在突破条块矛盾、推动政务数据共享的过程中形成了滚动推进的持续创新行为。本文将以此作为案例，基于行动主体与结构互动的视角围绕以下问题展开观察：在地方条块结构所构建的组织场域中，块块与条条围绕政务数据共享问题如何展开博弈？改革者采取了哪些创新策略去突破“信息烟囱”的体制性约束？而条块结构中能够释放出哪些机会空间以支持体制性调适和包容能动性创新？
条块结构研究的既有叙事与反思
“条”“块”是本土化的概念，是对中国横纵线交错的政府架构的形象表述。尽管相关研究仍在持续深入，但是在地方治理领域基本上延续着较为统一的叙事框架：条块结构造成了部门间的分割与公共治理的碎片化，应对条块矛盾的主要方式便是依托领导小组的“高位推动”或发起阶段性的运动式治理。这种叙事框架限定了条块结构研究的观察镜像，难以观照到它之于地方治理的其他样貌，例如条块结构与地方创新、结构性条件与行动者策略。若要更为全面地挖掘条块结构的组织关系与运行逻辑，有必要跳出既有的研究叙事以寻找新的研究视角与实证领域。
（一）文献述评
Lieberthal和Oksenberg提出“条条”与“块块”的分割使得政治权力呈现“碎片化”状态，政策过程充满部门间的讨价还价。这一观点打破了西方对社会主义国家“铁板一块”的刻板认知，也打开了针对中国条块结构的研究。就目前来看，既有研究主要沿着宏观与微观两个层面展开。
宏观研究是从国家权力配置的角度入手去勾画条块结构的基本形态。制度论认为条块关系并不必然造成条块矛盾。中国纵向权力由于呈现“上下对口，左右对齐”的职责同构，才造成了行政系统“碎片化”、难以达成政策共识以及管理低效。因而，需要科学设置央地事权才能走出“收死放乱”的怪圈。而体制韧性论则认为条块结构提供了典型的中国治理方式，形成了中央部委“属事责任”与地方政府“属地责任”的条块联动机制。更重要的是，治理任务在属地管理与垂直管理间的分配与转换，有助于化解多元化国家能力间的冲突、完成中央的“软集权”（SoftCentralization）。
微观研究则聚焦于条块结构造成的地方治理困境以及应对方式。学者们深入基层执法、行政审批及项目进村等不同治理领域，观察条块结构所带来的权责不清、部门间“地盘战”、协作成本大难度高及条条向基层块块“甩包袱”等治理困境。而应对条块矛盾的治理方式主要有两种。其一是成立领导小组。这一方式着力开发党政体制下的政治势能，在凸显任务重要性的同时统筹部门间协作，“高位推动”执行；其二是形成运动式治理。它推动条块职能转化，在叫停“条”的常规运行的同时，利用任务包干、行政考核、资源调配等政治动员形成跨部门合作的“暂时性合力”。两种方式同属体制性的动员机制，在地方实践中也经常被整合起来使用。
然而，仅仅依靠运动式治理难以有效应对所有治理任务中的条块矛盾。有研究发现阶段性的运动式治理容易造成治理过程的规则虚无主义与效果“摇摆”现象。这些治理局限意味着动员机制的适用范围是有边界的，它更适用于执行具体领域的专项治理任务，能够整合资源从重、从严、从快地实现目标。当涉及职责配置相关的体制改革任务时，暂时性的动员整合便会失灵。首先，这类任务无法再“像运动型治理那样通过叫停科层制的常规过程实现，因为其本身就是常规过程的一部分”。其次，它涉及条块既有利益的制度化调整，需要形成持续性的统筹能力。仅通过组建领导小组的方式难以建构这一能力，因为领导小组的高位推动也经常被科层消解或者是遭遇基层官僚的策略性应对。那么，在党政权威的高位推动之余，还需要哪些结构性或能动性条件的支持？这些突破条块矛盾的支持性条件是外生于条块结构的，还是源自结构内部？
（二）分析框架
中国渐进式的政治改革而今已进入深水区，必须直面那些“涉及重大利益关系调整，涉及各方面体制机制完善”的改革任务。条块结构作为基本的行政框架，其运行中的权责模糊、治理碎片化等问题也被纳入改革议程，行政审批制度改革便是其中的典型。
这类改革任务的关键特征就是结构性的自我变革，要在既有的条块结构中革新条块运行机制。在制度变革的组织场域中，结构与行动者是有机联系着的。结构自身的变动有赖于变迁推动者的塑造，至于谁能发展为占主导地位的变迁推动者及其所具有的策略选项，则受到政治环境与制度特征的影响。单一视角能够将议题探讨推向“片面的深刻”，但也容易陷入结构决定论或者忽视行动者的情境约束。本研究试图将行动者的能动性发挥置于条块结构的制度环境中，形成结构与行动者互动的分析框架（见图1）。
图1结构与行动者互动的分析框架
条块结构是中国政府的基础性组织架构，也构成地方政府创新的制度环境。本研究从条块所形成的矩阵结构及两种权力逻辑的交互中理解“条块”。中国行政体制“通过层级化把整个行政区划切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条”，从而形成了“上下对口、左右对齐”的矩阵结构。条块结构中蕴含着两套截然不同的权力运行逻辑。“块”是以属地管理为原则，主要